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碳排放交易中的履约责任制度设计

来源:资源节约与环保 作者: 发布时间:2020-09-10 21:35:37 浏览次数: 【字体:


1 碳市场履约责任制度的基本内容

碳市场的正常运转,既需要借助市场机制内生的激励要素,同时也要政府为碳市场的运行设置必要的外在约束机制,纳入市场的控排企业能够有效参与并按期履约提交与其排放量相当的配额是制度运行的核心环节,而为了保障控排企业都能够有效遵守碳市场的相关规则,保障碳市场管理中的政府职能部门及其人员能够有效监管和实施,针对不同碳市场参与者的法律责任设置尤为关键,为此需要在碳市场规则中引入履约责任制度,让那些不遵守的单位和个人承担不利法律后果。履约责任制度在内容上包括了履约责任主体制度、责任方式制度、违法情节考虑与其他辅助措施制度等。

1.1 责任主体制度

碳市场履约中的责任主体包括了控排企业、政府职能部门或其授权的管理机构、以及其他辅助的参与机构。控排企业以配额上缴履行固定期限内的碳市场义务,是最主要的责任主体。控排企业必须在规定的履约期内(通常为一年)根据第三方核证机构出具的核证排放量上缴排放配额或抵消信用,从而完成本期的履约义务。如果违反该义务,控排企业及其相关管理人员将要承担不利的法律后果。碳市场中的其他参与者还包括了政府、交易所、其他参与交易的商业机构或个人、核查机构等,这些主体也可能会因为违法碳市场相关法律制度,而承担相应的行政责任、民事责任,甚至刑事责任。

1.2 责任方式制度

碳市场参与主体承担的法律责任类型覆盖了民事、行政与刑事责任三个大类,其中行政责任是主体违法碳市场义务而承担的主要责任方式。行政责任在方式上包括了缴纳罚款和继续上缴履约单位两种责任形式。缴纳罚款是促进控排企业履约的主要责任制度,由于碳市场必须基于总量设定、配额分配以及配额上缴来完成制度的整体运行,如果控排企业不能按照规定按时按量保障提交配额,碳市场制度也将名存实亡。碳排放配额本身具有市场价格,控排企业履行上缴配额义务本质上是为其温室气体排放买单。从经济效果看,正常履约上缴配额和非正常履约下的缴纳罚款具有相互替代性,罚款数额实际上构成了配额价格的上限。如果允许控排企业不上缴配额而仅是缴纳罚款,会破坏碳市场中配额的稀缺性,进而损害制度的环境目标,因此全球大多数碳市场在设置罚款的同时,一般还规定了不免除控排企业继续上缴排放配额的义务,在下一个履约期内继续上缴或直接扣除相应差额的一倍或数倍的配额量。

为了体现碳市场法律实施的震慑作用,在对相关参与主体设置行政责任的同时,也要针对故意不履行义务的控排企业的相关责任人,或者相关政府管理人员或其他类型参与者,设立刑事责任。一般情况下,如果控排企业在其管理者的授意或操作下屡次违反碳市场中的履约法律义务,甚至通过数据造假、瞒报漏报相关排放信息骗取巨大数额的排放配额,或者在碳市场二级市场交易中操纵市场价格攫取不成比例的超额利益,或者存在与政府管理人员的行贿受贿行为的,涉事人员就要承担相应刑事责任。当然,责任的设置也受到碳市场实施国家或地区刑法理念和传统的影响,另外也与碳市场制度的立法层级和权限有直接关系。

1.3 违法情节与辅助措施

违法情节主要考虑控排企业及其责任人在参与碳市场过程违法程度轻重的差异。首先,在主观过错认定中,需要区分故意与过失两种情况,过失违约所应对的责任方式和处罚额度肯定要低于故意违法。其次,也要区分初次违法以及屡教不改的情形,后者在承担法律责任上肯定要更加严厉。再次,也要区别对待不同改正态度的控排企业。在碳市场启动初期,由于要承担额外的碳排放履约责任,部分控排企业可能会存在态度消极不认真履约的情况,但是如果控排企业在违法后能够认真改正,及时接受处罚并上缴差额配额的话,可以将其视为从轻处罚的考虑要件。

辅助措施的引入,应当更加有利于控排企业履行碳市场履约义务,或者在承担相应法律责任后及时弥补回到正常履约轨道。这类措施包括了,公开企业的违法信息,暂停或取消违法企业优惠政策待遇或授信资格,给予遵约企业某项资质或发展利益。公开违法信息可以直接影响控排企业的形象和产品信誉度,借助社会舆论纠正其违法行为。取消违法控排企业优惠政策待遇或授信资格,包括取消经营资质、取消某类市场准入许可、取消获得某类贷款的机会、取消某类获奖或评比资格等。在当代企业激烈竞争的时代背景下,消费者更多关注企业是否履行社会责任,因此某些资质、机会和奖项很难用货币去衡量价值,违法控排企业将承受比罚款更巨大的损失。与各类取消措施相反,给予履约企业以一定的利益或资质,例如提供某类政策优惠贷款、让企业获得某类市场准入资质的便利等,也起到了正向激励作用。

2 我国地方碳试点履约责任制度实践比较

2.1 同时规定罚则与辅助措施

上海市政府在其《碳排放管理试行办法》明确规定了相应履约责任。由市发展改革部门责令履行配额清缴义务,并可处以5万元以上10万元以下罚款。除罚款和继续上缴配额外,还规定了行政处理措施。主管部门可以将控排企业的违法行为记入信用信息记录,向工商、税务、金融等部门通报有关情况,并通过政府网站或者媒体向社会公布,取消控排企业享受的当年度及下一年度本市节能减排专项资金支持政策的资格,以及三年内参与本市节能减排先进集体和个人评比的资格,并将其违法行为告知本市相关项目审批部门,并由项目审批部门对其下一年度新建固定资产投资项目节能评估报告表或者节能评估报告书不予受理。

湖北省政府通过《碳排放权管理和交易暂行办法》对控排企业的履约责任作了明确的规定。政府主管部门优先支持碳减排企业申报国家、省节能减排相关项目和政策扶持。建立碳排放黑名单制度,主管部门将未履行配额缴还义务的企业纳入本省相关信用记录,通过政府网站及新闻媒体向社会公布。未履行履约义务的企业是国有企业的,主管部门应当将其通报所属国资监管机构。国资监管机构应当将碳减排及本办法执行情况纳入国有企业绩效考核评价体系。未履行配额缴还义务的控排企业,各级发展改革部门不得受理其申报的有关国家和省节能减排项目。控排企业未履行履约责任,由主管部门按照当年度碳排放配额市场均价,对差额部分处以一倍以上三倍以下,但最高不超过15万元的罚款,并在下一年度配额分配中予以双倍扣除。

2.2 仅设置罚则

深圳市政府通过《碳排放权交易管理暂行办法》对履约责任制度做出了规定,其中包括了罚款和继续上缴配额的责任方式。控排企业违反未在规定时间内提交足额排放配额或者核证自愿减排量履约,由主管部门责令限期补交与超额排放量相等的配额,逾期未补交的,由主管部门从其配额登记账户中强制扣除,不足部分由主管部门从其下一年度配额中直接扣除,并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月市场配额平均价格三倍的罚款。广东省在其《碳排放管理试行办法》中规定了,未足额清缴配额的控排企业,将由省发展改革部门责令履行清缴义务,如果拒不履行清缴义务,将在下一年度配额中扣除未足额清缴部分双倍的配额数量,同时并处5万元罚款。北京市分别采取人大决定和政府规章的形式对履约责任进行了规定,其规定控排企业如果超出配额许可范围进行排放,由政府应对气候变化主管部门责令限期履行控排责任,并可根据其超出配额许可范围的排放量,按照市场均价的三至五倍予以处罚。

2.3 仅采取辅助措施

天津市政府发布的《碳排放权交易管理暂行办法》规定为控排企业建立信用档案,并委托第三方机构定期进行信用评级,将评定结果向财政、税务、金融、质监等有关部门通报,并向社会公布。在融资服务、循环经济、节能减排等相关扶持政策和预算内投资所支持的项目申报等方面优先考虑信用较高的控排企业。企业未履行履约义务,由市发展改革委责令限期改正,并在三年内不得享受相关融资和项目优惠政策。

重庆市政府颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》,对履约责任做了详细规定。控排企业未履行义务,将由主管部门责令限期改正,逾期未改正的,可以公开通报其违规行为,或者三年内不得享受节能环保及应对气候变化等方面的财政补助资金,三年内不得参与各级政府及有关部门组织的节能环保及应对气候变化等方面的评先评优活动,如果配额管理单位属本市国有企业,将其违规行为纳入国有企业领导班子绩效考核评价体系。

3 全国统一碳市场履约责任制度的完善建议

2017年底,全国碳市场正式启动,并首先纳入火力发电一个行业进行技术准备和试运行。截止2018年底,统一的全国碳市场管理条例仍然没有正式出台,其中针对全国控排企业的履约责任制度将是整体规则的重要组成部分。通过对碳市场履约责任制度的一般性分析,以及对七个试点省市碳市场规则的比较分析,全国统一碳市场在履约责任制度设计上可以考虑扩大责任主体,强化责任方式,加重处罚情节,在责任主体中增加对控排企业管理者及其直接责任人的追责,严重情形下追究其刑事责任,起到责任制度的震慑作用。对于屡教不改的控排企业,可以接近环保法中按日计罚的制度优势,逐级加重对违法企业的处罚力度,同时对其相关责任人加重追责。此外,在配套辅助措施中需要进一步明确控排企业履约信用登记制度、违法信息公开制度以及相关国有企业管理制度等,并制定对于遵约良好企业的激励制度。

结语

履约责任制度的引入,是为了保障碳市场的正常运行秩序,及时纠正控排企业违反法定义务的行为。行政处罚并非碳市场设置履约责任制度的目的,而是以其作为震慑手段引导企业回到正常遵约轨道。履约责任制度包括了责任主体、责任方式、违法情节认定等主要制度要素,包括信用登记制度、违法信息公开、正向激励制度等配套措施的引入也对碳市场的履约责任制度起到重要的支撑。

[1]史学瀛,潘晓滨,等.碳排放交易市场与制度设计[M].南开大学出版社,2014:233-234.[2]史学瀛,杨博文.控排企业碳交易未达履约目标的罚则设定[J].中国人口·资源与环境,2018,28(04):35-42.碳排放交易制度体系中的履约责任制度,是碳市场正常运转的最后一道保障。以控排企业为主的市场参与人如果违反法律法规,不正常履约碳市场义务,都需要承担与其相对应的不利法律后果。一般情况下,履约责任制度包括了责任主体、责任方式、违法情节及其他配套辅助措施等。我国的七个省市碳市场试点再履约责任制度的实践中,一般都以控排企业作为主要的责任主体,责任方式上则采取了罚则与辅助措施同时推进、仅设置涵盖缴纳罚款与继续上缴配额的罚则、仅设置取消各类优惠措施的辅助措施三个大类别。我国统一碳市场启动后,则可以考虑进一步扩大责任主体、强化责任方式、加重处罚情节的同时,进一步丰富的完善各类辅助措施。    

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